Planificación comunal en jaque: Cuáles son los reales alcances de los instrumentos de planificación

Francisca Magnani


La planificación estratégica es un tema relevante en Chile, en la medida que su potencial de desarrollo se ha visto mermado por una radical concentración de riquezas y de gestión, demostrando la ineficacia e ineficiencia política que ha tenido el Estado durante los últimos 30 años para administrar y distribuir de manera más equitativa sus recursos a lo largo del territorio nacional. Los altos niveles de desigualdad, marginalidad y vulnerabilidad existentes se condicen con una lógica institucional neoliberal, sectorial y centralista, que ha delineado la visión y estructura del desarrollo productivo del país en las últimas décadas. Este artículo reflexiona sobre los alcances territoriales que tienen ese tipo de lógicas administrativas en el Estado y, respecto al cómo se reproducen y aumentan las brechas de desigualdad en Chile; específicamente, en la relación de las comunas con los instrumentos de planificación territorial.

El modelo de regionalización y descentralización que impera en Chile ha generado en las comunas la emergencia de actores y procesos políticos inestables, con escasa autonomía y deliberación política a nivel local. La desigualdad de las regiones y comunas no sólo se expresa en la oferta oportunidades y los índices de bienestar locales, sino también, en el déficit de capacidades y recursos para que los gobiernos locales puedan hacerse cargo de su propio desarrollo. Por ejemplo, La Araucanía, Los Ríos y El Maule, no sólo tienen las mayores tasas de pobreza y extrema pobreza en el país, además, su velocidad para reducir esas cifras es de un 40% más lento que el resto de las regiones; dando cuenta que la acumulación de altos niveles de vulnerabilidad social en el territorio, es a su vez una brecha que reproduce y dificulta aún más la tarea de las regiones para disminuir sus índices de pobreza. (RIMISP, 2013).

Las comunas, -territorios geográficos definidos por límites político-administrativos-, son un espacio geográfico donde confluyen componentes físicos, económicos, humanos y culturales. Estos factores se organizan en niveles de operación, coordinación y administración local que hacen florecer redes, flujos sociales e interacciones complejas, dinámicas y heterogéneas. Por eso la planificación y administración del territorio es una función necesaria en cada territorio, ya que permiten regular y coordinar el cúmulo de operaciones y acciones internas, orientándolas hacia el desarrollo y el bienestar de la población local. Las funciones de administración y planificación del territorio competen al Estado y, a nivel local, los municipios son los organismos públicos encargados de llevar adelante los lineamientos estratégicos y operativos de cada comuna. Para eso, los gobiernos locales cuentan con unidades técnicas especializadas en el territorio que les permiten expresar “la voluntad de corregir los desequilibrios en diversas materias, muchas veces resultantes de los intereses diversos y contradictorios que se expresan en un determinado espacio y que se traducen normalmente en conflictos por el uso de recursos”. (Subsecretaria de desarrollo regional y administrativo, 2011, pág. 12).


Los instrumentos de planificación territorial (IPT) son el medio para estructurar y hacer operativa la gestión local. Esta función implica evaluar situaciones, calcular y prever las acciones del municipio para alcanzar determinados objetivos. Los IPT se constituyen como una matriz de protocolos y planes estratégicos a seguir por los municipios, delimitando y regulando la capacidad de acción y autonomía relativa de los gobiernos locales en el territorio. Dentro de esos documentos, el PLADECO es el instrumento rector de la planificación y administración comunal ya que define e introduce el quehacer municipal bajo una lógica de gestión sustentada en la construcción de un proyecto, -una visión estratégica de la comuna-, que le permite al municipio definir los lineamientos y acciones necesarias para impulsar un plan de desarrollo local (MIDEPLAN, 2006). Este documento apunta a 1) identificar las problemáticas y las potencialidades de la localidad mediante un diagnostico focalizado y, por otra parte, a 2) levantar propuestas que prioricen temas (y focalicen recursos), para otorgarle mayor atención a las necesidades que contempla la línea base del plan de desarrollo comunal.


Por eso, un factor relevante en la gestión local es la voluntad política de las autoridades y actores clave del territorio, principalmente, por la continuidad que mantienen en la ejecución estratégica y en los planes que derivan del PLADECO. En ese marco, sus capacidades e intereses particulares, ya sea, para rearticular, reevaluar y/o renovar la elaboración de este tipo de instrumentos en la comuna, son una muestra fehaciente de la influencia que tienen este tipo de actores en el territorio, pero también, del alcance político que tienen los instrumentos de planificación en cada territorio. Frente a los conflictos e intereses políticos, las municipalidades cuentan con un déficit de personal técnico y especializado que les permita defender los bienes y el interés público de buena manera ante las demandas privadas e intereses del mercado.


La brecha técnica, política y administrativa de los gobiernos locales con los actores clave del territorio, da cuenta de las debilidades en materia de elaboración, aplicación y evaluación de estrategias y planes para distintos sectores del desarrollo comunal. Eso es una debilidad estructural de los municipios que les impide desarrollar proyectos estratégicos de mayor alcance y a largo plazo. Por eso, el resultado de los IPT muchas veces pueden estar altamente influidos por intereses particulares, en su diseño y ejecución. No obstante, otro factor que tensiona el desarrollo de estos procesos es la participación ciudadana. La principal razón de esto es que, dentro de los procesos de planificación territorial, los municipios cuentan con mecanismos de participación escasamente definidos y regulados, lo cual “inhibe e imposibilita el necesario control social del mismo”, (Santana D., 2012, pág. 43). Por otra parte, se debe tener en cuenta también que la ciudadanía responde a intereses particulares y que esos intereses también están expuestos a la influencia de otros actores, sean estos públicos o privados, lo cual, en vez de aumentar el control social sobre el bien público, muchas veces termina siendo un factor que lo disminuye, ya que los gobiernos locales quedan imposibilitados de actuar ante la demanda civil.


En definitiva, la gestión local opera bajo un marco administrativo que, a través de los IPT, delimita sus capacidades de acción y su autonomía política en el territorio, tanto en su etapa planificación y ejecución de proyectos. Esa tensión, sumado a las debilidades técnicas y políticas de las municipalidades, muchas veces condiciona la emergencia de proyectos a largo plazo e impide que las voluntades políticas locales sean capaces de defender o representar los bienes públicos y el interés colectivo del territorio. La excesiva flexibilidad y heterogeneidad se vuelven características inherentes en la elaboración de los Planes de Desarrollo Comunal, como también, en la implementación y aplicación de criterios estratégicos sobre el desarrollo y bienestar del territorio, ya sea, mediante políticas o planes sectoriales.


Es importante reflexionar sobre la estructura institucional del Estado chileno a nivel local, para analizar de manera crítica su capacidad de generar las condiciones esperadas de equilibrio socio-territorial en el desarrollo de las distintas ciudades y regiones del país. Esta reflexión toma relevancia en la medida que las áreas metropolitanas de nuestro país muestran grandes desigualdades y diferencias de calidad de vida entre las comunas que las integran, (Orellana, Mena, & Montes, 2016, pág. 175), pero también, porque en la medida que se discute públicamente el avanzar hacia una descentralización del Estado, es necesario identificar cuáles son los aspectos, alcances y atribuciones más relevantes que debieran considerarse a nivel de gobierno local para mejorar su gestión, pero también, para que este tipo de instituciones puedan alcanzar una autonomía política de carácter efectiva, sin estar subordinada a los intereses centralizados, ya sea, del Estado, o bien, del mercado global. Tomando en cuenta ese tipo de elementos, podemos avanzar abriendo el espacio al desarrollo local, la protección del territorio y el bienestar de las comunidades a largo plazo.


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