Sobre la protección de nuestros humedales: ¿se asegura con la reciente ley 21.202?

Por Valentina Salinas Riveros


En medio de la crisis sanitaria de escala mundial provocada por el COVID-19, se desarrolló en Chile el proceso legislativo sobre la protección de Humedales Urbanos. El 16 de enero de 2020 se promulgó la ley 21.202 que “Modifica diversos cuerpos legales con el objetivo de proteger los humedales urbanos”. Posteriormente, el 30 de Julio el Ministerio del Medio Ambiente (MMA) establece el Reglamento de la Ley, para que luego la Contraloría General de la República realizara la Toma de Razón el 13 de Noviembre de 2020, finalmente publicándose el Reglamento en el Diario Oficial el 24 de noviembre del mismo año.


En el transcurso del proceso se ha evidenciado un alto interés de la ciudadanía y de las organizaciones en torno a la protección y defensa de humedales urbanos, manteniéndose éstas sumamente activas; así como también, se han llevado a cabo numerosos encuentros, seminarios, conversatorios, entre otras instancias de convocatoria abierta respecto a esta temática. Es por esto que, debido a la contingencia del tema de humedales, se ha planteado realizar una síntesis del marco normativo que regula su protección y a su vez, se ha propuesto efectuar una revisión de lo que plantea la reciente Ley y cómo viene a aportar a la protección de humedales urbanos.


La citada Ley 21.202 aborda los humedales emplazados completa o parcialmente dentro de límites urbanos, por ende los que no se encuentran en estas áreas se regulan por medio de otras vías legales. La única vía normativa es la Convención de Ramsar, que corresponde al Decreto Supremo N° 771 del año 1981, y es un tratado internacional al que Chile suscribió y que protege zonas húmedas de importancia internacional por ser “reguladoras de los regímenes de agua y que permiten la conservación de una flora y fauna características, especialmente aves acuáticas”. A la fecha, existen en Chile 13 sitios Ramsar reconocidos que protegen una superficie de 358.990 hectáreas, que representa cerca de un 8% del área total de humedales en Chile, considerando que existen 4.507.264 de hectáreas de Humedales a nivel nacional (dato extraído de Ministerio del Medio Ambiente, 2018). Como se observa, la proporción de humedales que se protege mediante esta vía normativa es relativamente baja. Otros instrumentos que abordan la protección de humedales son planes y compromisos nacionales e internacionales, como el Plan Nacional de Protección de Humedales 2018-2022, el Plan Estratégico para la Biodiversidad 2017-2020, aprobado mediante el Decreto Supremo Nº14 promulgado el 28 de febrero de 2018 y el Plan Estratégico para la Diversidad Biológica 2011-2020 y las Metas de Aichi, desarrollado en el marco de la COP10 Nagoya-Japón.


El Plan Nacional de Protección de Humedales señala que existe una superficie de 2.163.880 hectáreas de humedales en Áreas Protegidas, mayoritariamente concentradas en la Región de Magallanes y la Antártica Chilena (93,5%). Sin embargo, estas áreas se protegen mediante distintas figuras según la Ley 18.362 y 17.288 (que crea el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado y la ley de Monumentos Nacionales, respectivamente), y que tienen distintos grados de protección en términos de preservación y conservación. En el mismo Plan, se menciona como primer objetivo “proteger la biodiversidad y los servicios ecosistémicos en áreas prioritarias de humedales, mediante la creación de categorías de áreas protegidas que garanticen su conservación y gestión a largo plazo”. Es decir, la principal acción comprometida en este instrumento es asociar una figura de Área Protegida a 40 humedales a nivel nacional que sean prioritarios de acuerdo a criterios. Algunos de éstos son, si representan ecosistemas que tienen baja protección a nivel nacional, si son prioritarios para la conservación de la biodiversidad o que constituyan hábitat para especies flora y/o fauna clasificadas en categoría de amenaza, que posean factibilidad de protección, entre otros criterios (Ministerio del Medio Ambiente, 2018). De esta manera se pretenden proteger cerca 250 mil hectáreas, siendo la principal figura a aplicar la de Santuario de la Naturaleza. Cabe mencionar que los Santuarios de la Naturaleza se definen como “sitios terrestres o marinos que ofrezcan posibilidades especiales para estudios e investigaciones geológicas, paleontológicas, zoológicas, botánicas o de ecología, o que posean formaciones naturales, cuya conservación sea de interés para la ciencia o para el Estado” (CONAF, 2017), es decir, esta figura no persigue estrictamente un objetivo de Preservación como sí lo hacen otras, como por ejemplo Parques Nacionales.


En definitiva, la superficie que en la actualidad está protegida mediante la Convención de Ramsar o por los compromisos del Plan Nacional asciende aproximadamente a un 60% de la superficie total de Humedales en Chile, sin olvidar que el nivel de preservación varía dependiendo de la figura de protección que se le asocie a cada uno de ellos.


Volviendo a la Ley 21.202, indica que el objetivo es proteger los Humedales Urbanos que sean declarados por el MMA o por el municipio respectivo. Y entiende como Humedal Urbano “todas aquellas extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina, cuya profundidad en marea baja no exceda los seis metros y que se encuentren total o parcialmente dentro del límite urbano”. En cuanto a esta aproximación surge la interrogante de si los municipios tendrán los incentivos, la capacidad de gestión y los recursos para efectuar la declaración, que es el primer paso para que un humedal entre a trámite para luego ser reconocido legítimamente como Humedal Urbano.


Se sabe que en Chile se han degradado o drenado numerosos de éstos ecosistemas húmedos a favor de, en muchos casos, la promoción inmobiliaria. Las constructoras gestionan los permisos de edificación a través de los mismos municipios en concordancia con lo que plantean sus Planes Reguladores, a veces incompletos, desactualizados e inexistentes, y por lo demás, suelen favorecer la expansión urbana sin priorizar la protección de los ecosistemas naturales. Por lo demás, los municipios obtienen ingresos de los proyectos inmobiliarios que se emplacen dentro de sus límites administrativos. Sin embargo, que se canalicen los requerimientos territoriales mediante la escala administrativa más local, que en este caso son los municipios, es favorable, pero necesariamente debe ir de la mano con la asignación de recursos suficientes que permitan realizar las acciones necesarias para presentar la declaración tal como el Reglamento lo indica.


En el artículo 8 se menciona que las solicitudes de reconocimiento de humedal urbano deberán contener, a lo menos, la definición de los límites del humedal, una representación cartográfica y una caracterización del humedal. Dentro de ésta se solicita la descripción de los hábitats, paisajes, ecosistemas presentes y sus principales atributos naturales expresados en su geología, geomorfología, hidrología, vegetación, los servicios ecosistémicos provistos por el humedal, amenazas que afecten el humedal e información de las principales especies que es posible encontrar, entre otros requisitos. Con este nivel de detalle que debe presentar el informe de declaración, es casi seguro que los municipios licitarán estos estudios a consultoras u organizaciones que hagan investigación sobre humedales, por lo que es necesario que el Municipio destine fondos para contratar este servicio. Considerando que los presupuestos municipales se acotan cada vez más, sobre todo en contexto de pandemia, es probable que los estudios sobre humedales urbanos no sean prioridad en comparación a todos los otros temas que resuelven los municipios.


Continuando con el análisis de la Ley, encontramos que si la declaración de un humedal es realizada por los municipios, el MMA tiene un plazo de seis meses para reconocerlo como Humedal Urbano. También se indica que los permisos de subdivisión, loteo o urbanización predial y de construcciones en terrenos donde existan humedales, se podrían ver aplazados en caso que el humedal esté en trámite, ya que se deben modificar los Planes Reguladores si éste resulta ser reconocido. Luego, se establece que esta postergación se hará conforme al artículo 117 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC). Este artículo señala que los permisos podrán postergarse hasta por un plazo de tres meses y en caso de ser necesario, dicho plazo podrá ser prorrogado hasta completar un máximo de doce meses, siendo la prórroga dispuesta por decreto supremo del MINVU dictado "por orden del Presidente de la República" o por resolución del Secretario Regional Ministerial del MINVU. Respecto a esto, cabe hacerse la pregunta de por qué el plazo para que el MMA se pronuncie no coincide con el plazo de postergación de permisos de construcción establecidos en el artículo Nº117 de la LGUC, considerando que no son aislados los casos en que proyectos de construcción son planificados en sitios de humedales.


Por otra parte, el Reglamento señala que existe un margen de doce meses a contar de su publicación para que el Servicio de Evaluación Ambiental elabore una guía de predicción y evaluación de impacto ambiental que deberá contener “a lo menos” los requisitos, condiciones y exigencias técnicas para la adecuada presentación de medidas de mitigación, reparación y/o compensación en humedales urbanos. Aquí surge la siguiente inquietud: ¿de qué forma se han estado evaluando los impactos ambientales si a la fecha y hasta noviembre del 2021 no existirán lineamientos estandarizados para evaluar los impactos en un humedal?


Asimismo, en el artículo 15 y 18 se menciona que los municipios deben dictar “en el menor plazo posible” la ordenanza que indique los criterios para la protección, conservación y preservación de los humedales urbanos ubicados dentro de los límites de su comuna, para lo que utilizarán las directrices contenidas en el Reglamento. Además, deben “en el menor plazo posible” dictar los planos actualizados del Plan Regulador respectivo, para efectos de establecer las condiciones bajo las que deberán otorgarse los permisos de urbanizaciones o construcciones. Esto implica incertidumbre al no contar con un plazo concreto para la parte final del proceso de reconocimiento de un humedal, que es el dictamen de los lineamientos de protección indicados en la ordenanza.


Otro aspecto que llama la atención es que en el Reglamento se emplea la palabra “propender” para referirse a las acciones de protección. Por ejemplo, en el artículo Nº 3 donde se mencionan los criterios mínimos que permiten resguardar las características ecológicas y el funcionamiento de los humedales urbanos, indica que se deberá “propender a la mantención y/o restauración, según corresponda, de los componentes abióticos y bióticos del humedal…”. En el mismo artículo se menciona que “se propenderá a evitar la fragmentación de hábitats, promoviendo acciones que permitan mantener y, cuando sea posible, mejorar la conectividad biológica ...”. También, “se deberá propender a la mantención de la superficie de los humedales urbanos, y con ello evitar la pérdida o disminución de la provisión de los servicios ecosistémicos que dichos humedales entregan…”; o “se debe propender a evitar la degradación de los humedales urbanos”. Llama la atención que ese sea el tenor de las acciones de protección que la Ley indica.


En resumen y luego de todo lo expuesto, parece ser que la protección de nuestros humedales, tanto urbanos como no urbanos, no está tan garantizada por la vía legal. Se necesita que las agrupaciones de la sociedad civil que trabajan en torno a la protección y defensa de humedales se mantengan presentes, como lo estuvieron en el transcurso del proceso legislativo el 2020, sin mencionar el trabajo territorial que llevan haciendo durante años. Lamentablemente, sólo en una parte de la Ley se incluye un párrafo que podría admitir la participación y opinión de la ciudadanía. Esto es en el Artículo 5º del Reglamento, que indica que “el Ministerio del Medio Ambiente creará comités a nivel nacional, regional y comunal para promover la adecuada gestión de los humedales urbanos, así como una gobernanza que permita la participación efectiva de los actores involucrados en su gestión, protección y conservación”. En el plano institucional, es sumamente necesario que se abran líneas de financiamiento por parte del MMA o de los Gobiernos Regionales para destinar fondos a los municipios a fin de realizar los estudios correspondientes para ingresar a trámite el reconocimiento de Humedales Urbanos emplazados dentro de sus límites.

Y finalmente, el llamado es a estar atentos y atentas como ciudadanos y ciudadanas a lo que estarán haciendo los municipios, el MMA y otros organismos que tengan que ver de alguna forma con la protección de nuestros humedales, siempre teniendo presente que la organización de las comunidades en torno a demandas socio-ambientales han sido clave para lograr resultados concretos, los resultados que queremos.


Referencias:


CONAF (2017). Manual para la Planificación del manejo de las Áreas protegidas del Snaspe. Santiago de Chile.


Convenio sobre la Diversidad Biológica (2010). Plan Estratégico para la Diversidad Biológica 2011-2020 y las Metas de Aichi. COP10 Nagoya-Japón.


Decreto Nº771 Promulga la Convencion sobre Zonas Húmedas de Importancia Internacional especialmente como habitat de las aves acuaticas, suscrito en Irán el 2 de febrero de 1971.


DFL 458 Aprueba nueva Ley General de Urbanismo y Construcciones.


Ley N° 17.288 Legisla sobre Monumentos Nacionales; modifica las Leyes 16.617 y 16.719; deroga el Decreto Ley 651, de 17 de octubre de 1925.


Ley N°18.362 Crea un Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado.


Ley 21.202 Modifica diversos cuerpos legales con el objetivo de proteger los humedales urbanos.


Ministerio del Medio Ambiente (2017). Plan Estratégico para la Biodiversidad 2017-2020. Elaborado en conjunto a PNUD y financiado por GEF.

Ministerio del Medio Ambiente (2018). Plan Nacional de Protección de Humedales 2018-2022.


Reglamento de la Ley Nº 21.202 que Modifica diversos cuerpos legales con el objetivo de proteger los humedales urbanos.



Laguna Negra Santuario El Cañi, IX Región de la Araucanía. Autoría: Valentina Salinas Riveros.

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